农村土地管理论文3000字

（一）专著编著类　　　《中国新乡村建设丛书》一套5本125万字，其中涉及本人的4本。　　1、《现代化进程中的农地制度及其利益格局重构》，作者王景新，24万字。　　2、《乡村新型合作经济组织崛起》（ISBN7-5017-6682-7/F5392），作者王景新，25万字。　　3、《村域经济转轨与发展—国内外田野调查》（ISBN7-5017-6683-5/F5393）作者王景新。　　4、《明日中国，走向城乡一体化》（ISBN7-5017-6686-X/F5396），作者王景新、李长江、曹荣庆等。　　5、《中国新农村建设：理论、实践与政策》，论文集，54万字。　　6、《中国农村社区服务体系建设研究》，专著，詹成付、王景新合著3万字。　　7、《从传统到现代——浙江农业农村经济发展60年》，28万字，王景新、车裕斌等著。　　8、《农村改革与长江三角洲村域经济转型》，国家社会科学基金项目“农村改革30年与长江三角洲村域经济转型”。　　9、《溪口古村落经济社会变迁研究》，专著，2万字，与廖星成合作。　　10、《中国城乡基层社会组织发展与管理研究》，21万字，与鲁可荣合作。　　11、《村域发展管理研究》，9万字，陈凤荣、赵兴泉、王景新合著。　　12、《中国共产党早期乡村建设思想研究》，万字，王景新、鲁可荣、郭海霞合著。　　13、《诸葛：武侯后裔聚居古村》，9万字，独著。　　14、《民国乡村建设思想史研究》6万字，王景新、鲁可荣、刘重来等编著。　　15、《村域集体经济:历史变迁与现实发展》，国家社科基金2010年度（应用经济学类）重点项目“我国农村集体经济发展的有效实现形式研究”。　　（二）论文类　　　2003年度　　1、《由国营农场走向社区农业—“三道模式”的调查、分析与评价》论文，独立。　　2、《越南农村考察报告》考察报告（7200），执笔。　　3、《越南农村改革和经济发展考察》论文（4500字），2中1。　　4、《中国农村妇女土地权利——意义、现状、趋势》论文（7000字），独立。　　5、《用“城乡统筹”的战略思想指导农村深化改革》，论文（5000字）。　　6、《西部农村土地制度与农户经济能力》，论文（7000字），独立。　　7、《苏浙农村土地制度重构的新趋势》，论文（2500字），独立。　　8、《现代化进程中的农民土地权益保护》系列文章，独立。2004年度　　9、《乡村现代化中的土地制度及其利益格局重构—对江苏、浙江发达地区的调研》，论文（7000字），独立。　　10、《“新三农”问题值得关注—对无地、失地、外出打工农民现状的剖析》论文（3000字），独立。　　11、《家庭经营制度走向何方》，论文（3200字）。　　12、《乡村工业化诱致用地制度及其利益格局重构——以江苏、浙江发达地区为例》，论文（8000字）。　　13、《农地制度创新与家庭经营》论文（3000字），独立。　　14、《“新乡村运动”轰轰烈烈——对苏浙农业现代化与农村土地制度的考察》论文（8000字），独立。　　15、《全面小康初现长三角》背景报告（3000字）。　　16、《长三角乡村农地制度重构的新趋势》调研报告。　　17、《长三角乡村工业化、现代化及其农地制度重构的新趋势》，论文（8000字）。　　18、《家庭经营制度的历史局限和改革出路》，论文（3500字），独立。　　19、《城乡一体化与‘三农’新问题》，论文（7000字）。　　20、《浙江省“十一五”时期推进城乡一体化对策研究》，浙江省重大招标课题04ZDZB17阶段成果（16000字）。　　21、《现代化进程中农民土地权益保护的现状和趋势——浙江农村问卷和实地调查比较分析》，浙江省哲社规划办2003年度重点课题。　　22、《东部农村转型诱致农地制度及其利益格局重构——浙江、江苏两省农村调查报告》，浙江省哲社规划办2003年度重点课题。2005年度　　23、《统筹城乡经济社会发展》，论文（8000字）。　　24、《“新乡村建设”的意义——写在“中国新乡村建设丛书”出版之际》论文（3500字）。　　25、《小组织激活大产业——海南农民组织建设调查报告》调研报告（5000字），与本人指导的研究生合作。　　26、《我国村域经济初现“三足鼎立”新态势》，论文（3500字）。　　27、《新书介绍<中国政府职能转型的财政学透视>》，书评。　　28、《浙江城乡一体化的评价指标体系研究》，论文（7000字）。　　29、《长三角现代化进程与“三农”新问题》，论文（4000字），独立。　　30、《中国新乡村建设悄然兴起——写在<中国新乡村建设丛书>出版之际》。　　31、《中国农民组织建设的现状与趋势预期》，论文，与研究生倪建伟合作。　　32、《在工业反哺的条件下，及时启动中国新乡村建设的建议》，建议报告，8000字，独立。　　33、《免征农业税后的农民负担问题》，论文。　　34、《我国乡村新型合作经济组织的类型、特征和发展趋势》，论文，4500字。　　35、《长三角乡村新型合作经济组织崛起——苏浙新乡村建设系列调研报告》8万字。　　36、《海南农民组织建设调查报告》（2万字），与研究生倪建伟合作。　　37、《现代化进程中的农民土地权益保护问题》，研究报告，5万字。　　38、《协调发展：村域发展战略与政策》，研究报告，7万字，课题主持人，与朱华友、车裕斌、张根福、方湖柳等合作。2006年度　　39、《工业反哺条件下的中国新乡村建设》。　　40、《乡村建设的历史类型、现实模式和未来发展》，论文，3万字。　　41、《我国新农村建设的形态、范例、区域差异及应讨论的问题》，论文，8000字。　　42、《新农村建设中的农民土地权益保护》。　　43、《长三角村域经济社会转型发展现状评估与展望》，调研报告，6万字，与车裕斌合作。　　44、《如何保证海南新农村建设资金？三农问题专家王景新认为——财政集体私人是三大财源》。　　45、《再论农村土地承包经营制度的历史局限与改革出路》，论文，6000字。　　46、《新农村建设：难题待解》，论文，3500字，民政部《中国社会导刊》。　　47、《浙江师范大学王景新教授谈浙江农民专业合作社的发展——“成立合作社要以农民自愿为基础”》。　　48、《新农村建设要培育和造就新农民》访谈（光明日报记者田永胜问、王景新答），2万字。　　49、《现代农业制度的意义和基本框架》，论文，900字，《农民日报》2006年12月15日。　　50、《乡村建设思想史研究脉络》，论文，4万字，国际研讨会论文集《中国新农村建设的理论、实践与政策》，中国经济出版社，2006年12月版。　　51、《中国新农村建设的理论、实践与政策国际研讨会综述》，1万字，合作。　　52、《农民土地使用权立法再建议（15条）》，合作。　　53、《我国农村改革发展又一次处在历史关节点上》，合作。　　54、《农村土地制度创新与农民组织发展》创作于2004年4月22日。2007年度　　55、《建立现代农业制度的意义和基本框架》，论文，3000字。　　56、《城乡一体化理论和实践的新趋势》，论文，6500字。　　57、《新乡村建设思想史脉络浅议》，论文，13000字。　　58、《农村土地制度改革不能损害农民利益》，建议报告，4600字。　　59、《保护遗落的文明》，论文，2500字。　　60、《新农村建设中村落文化的保护与创新--以浙江兰溪诸葛村为例》。　　61、《再论乡村新型合作经济组织的趋势、问题及政策》，论文，7500字。　　62、《只有郊区没有乡村的大上海》，中国经济导报记者史芳等采访，3500字。　　63、《合作社是有效维权载体――专访浙江师范大学教授王景新》作者赵威。2008年度　　64、《村域经济研究取得新进展——<浙江典型村落经济社会变迁研究丛书>发布》。　　65、《村域经济转型与乡村现代化――上海农村改革30年调研报告》，论文。　　66、《城乡一体化背景下的乡村现代化和村域经济转型》，上海调研报告，月5万字。　　67、《亟须推进农村社区服务体系建设》，论文，3500字。 　　68、《农民互助组织的发育和成长——基于潭门渔民协会的实证研究》，合作，2/2，论文，3500字。　　69、《村域经济转型》主打栏目，《广西民族大学学报》(哲学社会科学版)（教育部名刊，CSSCL选用期刊，刊号ISSN1673-8179，双月刊）2008年第3期。本推出由王景新教授主持的主打栏目——《村域经济转型》。　　70、《我国农村土地制度变迁三十年》，论文，1万字。　　71、《明确所有权、放活使用权、保障收益权、尊重处分权》，论文。　　72、《中国农村土地制度变迁30年：回眸与瞻望》，论文，1万字。　　73、《农村土地和劳动力不宜过度转移》，论文，4500字。2009年　　74、《村级组织运转和村级公益事业发展中的若干问题研究》，调研报告，7000字。　　75、《中国农业现代化的实现条件、路径和建设思路》，8000字与黄中伟合作。　　76、《我国农村土地流转制度建设回顾与展望》，论文，6000字，人民日报《内部参阅》。　　77、《创新村级公益事业建设投入机制研究》（上），研究报告，作者陈凤荣、王景新等，农业部经管司（站）“村级公益事业建设投入机制研究课题组”集体成果，课题主持人为陈凤荣、王景新，课题参与人员包括金国峰、骆鹏、葛深渭、梁开银、袁志军、刘继红、王彩明、禤燕庆、邓红亮、李琳、林海森、罗鹏。　　78、《经营村域集体经济应借鉴有益经验》，2000字。　　79、《中国农村土地制度的世纪变革》，论文，1万字。　　80、《长江三角洲村域集体经济转型发展研究》，论文，1万字，与赵旦合作。　　81、《苏浙农村资金互助合作组织的调查与思考》，调查报告，8000字，与研究生李玲合作。　　82、《资金互助合作社对苏浙农民意味着什么——小额信贷，农民不用愁啦》。2010年　　83、《苏浙农村资金互助合作社调查》，3000字 。　　84、《长江三角洲的村域集体经济》，5500字，王景新、赵旦。　　85、《村域经济研究是个大课题》3000字，《中国经济时报》，与柏晶伟合作。　　86、Green Low-carbon Poverty-Alleviation Development Mode and Participation Mechanism in the Desert Areas--UNDP--Case Study in China’s Xinjiang Hotan Region，ContemPorary Asian Economy Research V1 N2 July 2010 (102-119页)。合作，3中 5万字。　　87、《中共早期乡村建设思想产生的历史背景及主要内容》，论文。　　88、《温州“强镇扩权”：探索现代小城市发展的新途径》，论文，7000字。2011年　　89、《农村土地的用途管制与制度创新》，论文，4000字。　　90、《当前土地问题的症结所在》论文，4000字。　　91、《中国共产党乡村建设思想90年发展脉络》，论文，11000字。　　92、《农户融资需求与对策的静态博弈》，与研究生陈曦合作。　　93、《少边穷地区村集体经济有效发展研究——来自新疆和田地区的额调查》，与研究生严海淼合作。19000字。　　94、《荒漠化地区绿色扶贫开发模式创新——中国-UNDP新疆和田红柳大芸产业开发案例研究》，调研报告，9000字。　　95、《村域经济转型发展态势与中国经验》，论文，13000字。　　96、《江南村落土地产权分化与制度安排——基于诸葛古村落土地契约文书的研究》，王景新、麻勇爱、詹静，论文，8万字。2012年　　97、《村级集体经济的贫困与干预发展——以湖北汉川、老河口两市为例》，调研报告，11000字。　　98、《中国共产党乡村建设90年：思想脉络、建设成就与基本经验》，论文，11000字。　　99、《少边穷地区的村集体经济——新疆和田调查》，4000字，王景新、严海淼。　　100、《重视村级集体经济组织的作用》，论文，2000字。　　101、《新疆和田村级集体经济发挥多种功能》，3000字，王景新、依木沙丁沙吾提、马合木提沙比尔。　　102、《边境山区村域的绿色田园生活——云南省腾冲县猴桥镇箐口村调查笔记》，3500字。　　103、《苏浙地区农村资金互助社发展模式的分析与评价》，与学生合作，2/2，约3000字。　　104、 Chinese Experience in Village-wide Economy through Collectivization and Reform after 1949 （《1949年以来村域经济转型的中国经验》，论文，4万字。　　105、《村域集体经济历史发展：广西万秀村的印迹》，调研报告，7万字，王景新、余勇亮。　　106、《为研究“三农”问题提供学术支撑——“近现代（百年）中国名村变迁与农民发展学术研讨会述要”》，800字。　　107、《集体经济的历史演进：从家族公社到合作经济》，论文，5万字，独立。　　108、《斯大林农业全盘集体化运动和集体农庄制度演变及重新评价》，独立，论文，4万字。2013年　　109、《民族自治地区村级集体经济发展——广西农村调查》，1/2（王景新、余勇亮），论文，4万字。　　110、《村级集体经济经营方式及结构转型的区域差异——以浙江省为例》，论文，王景新、陈敏、严海淼。　　111、《“农户经济”：将长期存在并有效发展》，独立，论文，3100字。　　112、《影响农村基本经营制度稳定的倾向性问题及建议》，论文，3万字。113、《“两区同建”：德州市推进平原农区新型城镇化的成功探索》调查报告。由季昆森、洪高、王景新、程必定、谢培秀、杜欢政、庞波，联合调查。2014年　　114、《农民市民化：中国10个著名经济强村实证研究》，论文，王景新、郭海霞，3万字。115、《“两区同建”破解中国新型城镇化难题——山东德州农业产业园区和新社区同步建设调查报告》 。116、《中国特色城镇化渐入佳境——评《中国的城镇化》，中国经济时报A10读书版，11日。117、《“全域扶贫”接轨“新型城镇化”——巴中市居村农民就近城镇化调查》调查报告。由王景新、庞波、刘笑萍、刘龙青、吴一鸣、郑潇潇、周庆运，联合调查。118、《“两区同建”后的新问题、新发展——德州市新型城镇化跟踪调查》调查报告，由王景新、庞波、吴一鸣、范丹、倪建伟、李琳琳，联合调查。119、《资源型城市转型推动就近城镇化——丽江市华坪县调查》调查报告，由王景新、庞波、陈林生、肖胜和、王小玲、李琳琳，联合调查。

参考下：关于新一轮土地利用总体规划修编若干问题的思考 摘 要 本文通过回顾土地利用总体规划的历史变化过程，分析现行土地利用总体规划的问题和矛盾，针对新一轮规划修编中需要解决的问题和矛盾，结合国家、江苏省有关政策规定和实际，主要以定性研究的方式提出若干方法和途径。 关键词 土地规划；修编；研究；江苏省 土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。2004年6月，国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号），着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作；2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号），正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作，并对有关工作内容提出了比较明确的要求和规定。为开展好此项工作，结合江苏省的土地利用规划工作的实际，我们对新一轮土地利用总体规划修编中的若干问题进行了粗浅的分析和思考。希望通过找出问题和矛盾的解决办法和出路，为做好新一轮土地利用总体规划修编工作提供一点思路。 一、土地利用总体规划的发展历程 （一）第一轮土地利用总体规划(1987—2000年) 1986年，我国颁布实施了建国以来历史上第一部对城乡土地利用活动统一规范管理的《土地管理法》（1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过）。1987年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。 该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。江苏省按照以上要求和有关技术路线，编制了首轮《江苏省土地利用总体规划（1987—2000年）》，但由于当时客观原因的存在，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。 （二）第二轮土地利用总体规划(1997—2010年) 1996年，原国家土地管理局提出对第一轮土地利用总体规划进行修编的设想。在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。从1997年开始，江苏省展开了《江苏省土地利用总体规划（1997—2010年）》的编制与修订工作，并于2000年基本结束。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年；其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。 （三）第一、二轮土地利用总体规划的意义和作用 第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大： 1、社会经济因素对土地利用总体规划实施的影响 ⑴规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异导致规划适用性不足 1998年以来，江苏省经济投资规模逐年递增，全社会固定资产投资完成额年均增长率达7％，远高于同期GDP平均增长速度。同时，基础设施建设、城镇新区开发、（新）工业集中区的发展使耕地占用率显著上升。社会经济宏观环境变化对土地利用总体规划主要目标（如建设用地总规模与耕地保护）产生强烈冲击，客观上影响了规划实施进程。 ⑵经济总量急剧扩张与经济结构大幅调整加大了规划管理的风险与难度 人口总量增长、固定资产投资与经济结构调整是规划实施期间江苏省建设用地扩展的主要驱动力，其中人口总量增长1％，建设用地增加44％；固定资产投资增长1％，建设用地平均增加077％；二三产业增加值比重在现有水平上提升1％，苏南地区建设用地数量将增加095％，苏中地区建设用地数量将增加079％，苏北地区建设用地总量将增加448％。 事实上，外延式发展导致的高速经济增长不仅成为江苏省耕地资源快速减少的主要原因，同时也是江苏省日益严峻的生态环境危机的主要原因。虽然现有规划编制过程中对江苏省经济增长速度有较为准确的把握，但受数据资料等因素影响，长期以来我们对土地利用结构变化与经济增长的数量关系把握不够充分，加上对经济增长方式转变进程过于乐观，直接导致经济增长对土地利用结构的冲击远远超出规划预期。 江苏发展实际表明，大部分地区都不可 能超越经济增长的阶段性。虽然江苏部分地区已经具备发展高科技产业的实力和经济水平，但对于大部分地区而言，不可能通过大力倡导发展高新技术产业就能够使经济增长中的土地代价（主要表现为农业用地和生态用地损失）在短期内迅速下降。同时，实证研究也表明，在经济较为发达的苏南地区，第三产业相对于第二产业比重的上升已经对建设用地规模扩展起到了显著的抑制作用；在苏中地区，这一经济变量对建设用地扩展的作用方向为负，但不显著；在苏北地区，这一经济变量对建设用地扩展的作用方向为正。这更加充分地说明，经济增长过程中从建设用地迅速扩展到平缓增加不可能一蹴而就，只能是经济发展自身演进的结果。 现行规划对产业结构调整引起的土地利用变化强度整体估计不足，同时对产业结构升级对建设用地扩展的抑制作用过分乐观，从而对土地利用总体规划实施的难度估计不足，在建设用地控制指标设计上缺乏适度弹性，导致不同地区、不同规模城镇的扩展均超出预计水平。 2、技术因素对土地利用总体规划编制实施的影响 ⑴数据不足是现行规划科学性的重要障碍 现行规划编制的基期年时值国家完成全国土地利用详查资料汇总工作，因此规划现状资料的完备性与准确性在很大程度上能够满足规划的部分需要。但是由于土地利用历史资料缺乏、部分地区土地数据严重失真和1996年进行全省、全国土地详查数据汇总时部分地区（主要是经济发达地区）的土地数据并未及时更新，导致现行土地利用规划编制的数据基础失实，使得江苏省土地利用总体规划的数据资料相对不足。 ⑵规划灵活度不够是规划方案实施难的一个原因 耕地总量动态平衡是现行土地利用总体规划的基本指导思想。虽然《土地管理法》要求省级政府负责辖区内的耕地总量平衡，但并未从区域土地利用效益差别与比较优势角度出发设计出能够灵活实施耕地总量动态平衡的政策体系。 ⑶基础性研究不足影响现行规划的实用性 虽然江苏省现行土地利用规划在首轮规划基础上采用了改进后的规划方法与规划理念，但是由于受数据约束与理论研究限制，规划方法在融合土地利用结构演变规律与政策调控意愿方面的实用性不强。由于缺乏关于经济发展与土地利用结构变化关系的基础性研究，导致在土地利用总体规划中难以兼顾政策目标与土地利用现实。 3、政策制度因素对土地利用总体规划实施的影响 ⑴土地产权制度不完善导致规划控制对象不够明确 土地产权边界不清与产权主体模糊是当前我国重要的土地问题，对土地利用规划实施造成了不利的影响。土地产权问题一方面使土地利用规划的实施主体——地方政府行为发生偏离，同时使规划缺乏民众监督的支持。 ①中央政府与地方政府土地产权关系与利益的不一致使土地利用总体规划在地方层次缺乏自我实施的基础。 ②集体土地产权关系不清与所有权主体缺位也对土地利用总体规划的实施产生不利影响。 ③由于土地产权关系与利益关系模糊，规划实施的公众监督机制难以运作，使规划实施监督成本相对高昂，违反规划用地的行为时有出现。 ⑵土地市场化配置机制未充分形成致使规划在实施中发生偏差 由于现行规划的编制的一个重要前提是土地利用从粗放经营向集约利用转变，尤其是城镇内部低效利用土地的再开发。但是，由于土地资源市场配置机制尚不够成熟，政府过度干预，在地方政府追求地区经济总量最大化的动机下，更容易导致土地资源过度供给、价格过低，引起了土地过度需求和低效利用。土地利用总体规划的城镇规模控制目标在内涵与外延意义上均未得到很好的实现。 ⑶土地管理体制影响了规划实施监督 地方政府是城镇土地的事实所有者与各类土地的管理者，掌握了极大的土地调控权力。为了实现任期内的政绩最大化，地方政府片面追求GDP的提高，土地往往成为推动经济增长的重要“杠杆”。其结果，不仅提高了经济发展的过度性土地代价，还使未来的土地供应难以持续。而耕地与生态保护等具有公共物品属性的土地管理活动在地方上严重供给不足，导致土地利用规划的耕地保护等目标难以在地方上得到具体落实。 事实上，在上下级政府之间也存在着一定程度的共同土地利益，因为在中国的统计制度下，下级政府辖区内的经济增长成果同时也是上级政府的业绩评价标准。因此，只要土地资源为地方政府控制，而且缺乏科学的发展观与政绩观的指导，土地规划实施失效的问题就难以解决。就现行土地利用规划实施的主要时期来看，原土地管理体制下地方政府行为异化是土地利用总体规划难以得到全面落实的一个重要原因。 二、新一轮土地利用总体规划（第三轮土地利用总体规划）修编的思考 （一）关于土地利用总体规划体系的思考 目前，规划理论上，我国的土地利用总体规划体系主要分为三个层次，即土地利用总体规划、土地利用专项规划（含土地开发整理规划、基本农田保护规划、土地综合整治规划等）和土地利用详细规划（含城镇土地利用规划、乡村土地利用规划、土地开发整理项目规划设计等）。在这一体系下，根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的《土地管理法》第三章第十 七条“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”的规定，土地利用总体规划为全国、省（自治区、直辖市）、地（市）、县（县级市、区）和乡（镇、街道、场）5级的规划体系。 针对目前规划编制和实施管理中出现的问题，结合新形式下发展规划的要求，为完善土地利用总体规划编制的体系，明确各级规划的职能、内容和重点，充分发挥各层级规划的作用，我们认为应当在现有的法律法规和理论基础的框架下，对现有规划体系及其内涵和调整内容、对象进行适当整合，突出重点。 1、进一步明确省内（省、地、县、乡）四级行政区域的土地利用总体规划的定位和内涵 ⑴省级土地利用总体规划 省级土地利用总体规划属于次概念性、战略性和政策性的宏观规划，其职能和重点与全国土地利用总体规划相近。基本内容应当是提出全省土地利用的战略目标，确定土地开发、利用、整治、保护的重点项目和重点区域，提出区域协调发展、城乡协调发展的土地利用政策，协调全省性的骨干基础设施建设的用地关系，提出不同地区的土地利用方向、目标和重点，宏观控制和体现全省耕地总量动态平衡目标、基本农田保护目标、规划建设用地尤其是规划建设占用耕地规模、多途径补充耕地目标，为下级规划提供控制依据和区域发展平衡的导向。 因此，从省级土地利用规划的内容和功能上看，应当在完成空间规划功能的同时，转变为具有一定的国土规划内容和功能的概念性规划。从全省的土地资源的承载能力、容量和配置方向、方式入手，强化不同经济区域和不同产业结构、层次的横向关联关系研究，深化区域间空间概念基础上的战略性关联作用研究。 ⑵市级土地利用总体规划 市级土地利用总体规划属于过渡层次的中观性、政策性规划。其基本内容应当是在上级规划的控制下，提出各类土地供应的总量控制指标和确定本行政区域内的土地开发、利用、整治、保护的重点区域和重点工程，重点解决好市域内城镇体系规划、城市总体规划、骨干性基础设施规划、产业布局规划、生态环境建设规划等各类规划用地规模和布局的协调与控制问题。 由于市级规划的功能和定位，在很大程度上已经不能够满足土地利用活动的管理需要，同时市本级规划不能完全担负起落实省级规划确定的跨行政区域的区域性发展协调功能，因此，应当弱化市级规划的功能。但在弱化市级规划的同时，应当突出和强化市本级城郊结合部土地利用规划的研究。通过市本级城郊结合部土地利用规划的研究，控制和协调发展空间的定位和规模控制问题。 ⑶县级土地利用总体规划 县级土地利用总体规划属于管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指标；重点在于定性、定量、定位、定序，在土地开发、利用、整治、保护的层面上确定各类用地的类型、规模、范围和时序；核心内容是土地用途分区，包括基本农田保护区、一般农地区、园地区、林地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、工矿建设用地区、村镇建设控制区、土地开发整理区、风景旅游生态环境保护区等。 ⑷乡镇级土地利用总体规划 乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。重点应当是在县级规划的各类土地用途分区和用地规模的控制下，详细确定各个地块的规划土地用途，其详细程度应当达到控制性详细规划的深度，规划成果的侧重点应当放在规划图件和控制性规划设计原则的编制上，以满足土地用途管制和其他各项土地利用活动管理的需要。 目前规划编制和实施中，土地利用控制性详细规划的缺位，客观上已经造成了与建设管理部门的村镇布局规划、村镇建设规划、城市总体规划、城市控制性详细规划的脱节和不协调。虽然乡镇级土地利用总体规划已经在一定程度上发挥着控制性规划的作用，但是总规毕竟不能代替详规。因此，新一轮土地利用总体规划修编中，应当结合土地利用规划管理信息系统的建立，将乡镇级土地利用总体规划深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。 2、补充和深化规划体系层级间区域性土地利用总体规划 区域性土地利用总体规划属于大致介于相邻两级土地利用总体规划之间的衔接性规划，是统筹区域之间、经济发展带和城乡之间协调发展的指导性规划。在市级土地利用总体规划和城乡结合部土地利用总体规划在基础上，在省级土地利用总体规划的架构下，应当建立跨行政区域的地区性土地利用总体规划，完善土地利用总体规划的空间规划功能，一定程度上体现国土规划的分区域协调引导功能。 ⑴地区性土地利用总体规划 地区性土地利用总体规划是介于省级规划和市级规划之间的规划层次，其规划内容和方法侧重于空间规划。它是在具有一定同质性和关联性的自然、社会、经济属性的地区的基础上，根据差异性原则进行地域分区，依据联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》确定的规划思路和方法，整合地区性的城镇体系和城市总体规划点轴结构、骨干性基础设施规划节点效应、 生产力布局（含第一、二、三产业）规划等区域性专业规划对各类用地的有效、合理需求，提出统筹区域土地利用和经济发展布局、产业结构层次统筹发展，优化城乡和人口布局和结构，促进集约节约利用土地，协调土地利用与生态环境建设的土地利用地域发展核心策略。 江苏省可以根据苏南、苏北、苏中，沿江、沿海、沿东陇海、沿沪宁高速沿线、农业主产区等分区域，进行区域性土地利用总体规划的研究和编制。 ⑵市区土地利用总体规划与城郊结合部土地利用总体规划 市区土地利用总体规划是介于市级规划和县级规划之间的规划，主要应当结合城市总体规划和城市控制性规划，着重细化存量土地用途分区和分工的不同功能性区域布局的控制性和引导性安排。市区土地利用总体规划的成果主要为较大比例尺的市区土地利用总体规划图，建议为1：5000比例尺，局部重点区域至1：2000比例尺。 城郊结合部土地利用总体规划是控制城市（城镇）规模、协调城乡过渡地区农地转为建设用地的速度和时序的重要指导性控制规划，以城市（城镇）总体规划范围为界限，针对已划入城市（城镇）总体规划范围之内的土地利用和范围之外的土地利用，着重分类别安排开发用途、方向、时序和强度。市区土地利用总体规划的成果主要为较大比例尺的市区土地利用总体规划图，建议为1：10000比例尺，局部重点区域至1：5000比例尺。 ⑶镇区土地利用总体规划 镇区土地利用总体规划以乡镇级土地利用总体规划为基础，是对村镇建设规划和村镇布局规划不同规划功能区域土地利用控制和引导安排的细化，是建设和发展区域的控制性规划的具体体现。镇区土地利用总体规划的成果主要为大比例尺的镇区土地利用总体规划图，建议为1：5000比例尺，局部重点区域至1：2000比例尺。 （二）关于土地利用总体规划的发展空间问题的思考 1、当前规划管理技术操作层面的失误，一定程度上造成了既有规划发展空间的缺失 当前，对于新一轮土地利用总体规划修编，地方对规划发展空间（增加规划建设占用耕地指标、减少耕地保有量和基本农田保护指标）的期望与上级的规划控制要求有很大的现实差距。基层总是反映现行规划不合理，表面问题是规划建设占用耕地指标少，耕地保有量和基本农田保护指标过多，基本农田保护率过大（而且在不断增加）。 其实，除了工业化、城市（镇）化等经济社会发展确实在高位运行，需要一定数量的增量土地解决发展空间；但真正分析一下，在我们目前的规划管理技术操作层面上——乡镇土地利用总体规划修改中（我们定义为因重大布局调整而需进行的原则性规划修改）的失误给我们造成的损失和代价是巨大的，失误的直接结果是造成了规划建设占用耕地指标的蒸发、耕地保有量和基本农田保护面积的增加以及基本农田保护率的上升。 因此，必须对目前的规划修改管理方式进行修正，否则规划修改次数越多，耕地保有量和基本农田保护面积及基本农田保护率就增加的越多，规划建设占用空间就减少的越多。在规划修改时，应当对节余的规划建设占用耕地指标进行妥善安置处理；对增加的耕地保有量要通过核减规划中的补充耕地控制指标达到平衡；对增加的基本农田保护指标及时储存调减，这是保证我们现行规划建设发展空间不减少的关键所在。作者1根据几年来的规划管理工作时间，按照规划管理的基本技术要求，拟订了《江苏省土地利用总体规划修改方案及其实施影响评估报告编制要点（征求意见稿）》，并由作者2在江苏苏地源土地整理规划设计有限公司的规划修改具体业务工作中予以试用。 2、新一轮土地利用总体规划修编中拓展建设发展空间的途径 从务实的角度来将，新一轮土地利用总体规划修编的目的其实是要为江苏省2005——2020年的经济社会发展找出发展的空间。从国务院办公厅《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）的有关精神和要求中，可以预见到——通过新一轮土地利用总体规划修编核减现有和先行规划确定的基本农田保护指标可能性是很小的，希望国家下达江苏省大数量的规划建设占用耕地指标也是不切实际的。在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，唯一的办法和途径就是只有通过充分利用国家现有的政策，将规划修编与开展农村建设用地整理（特别是基本农田保护区内农村建设用地整理），实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩达到我们的目的，同时又能完成基本农田保护和耕地保有量的任务。 ⑴国家的有关政策依据 2004年全国土地市场治理整顿后，国家陆续出台了若干具有重要指导性的文件，经过分析和研究，我们认为在以下的几个文件中，可以找到在新一轮规划修编可以运用的能够为江苏省今后的社会经济发展拓展空间的途径和办法——开展基本农田保护区内农村建设用地整理挂钩，将基本农田保护区内的建设用地空间数量置换出来。 ①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号） 该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的总第（十）条中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设 用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”（以下简称“挂钩”） 其实，“挂钩”政策由来已久。2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发[2000]337号)，其中第二条“立足存量，内涵挖潜，促进小城镇建设集约用地”明确提出“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”。”同年，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)，在第四条 “有条件地实行建设用地指标周转，推进国家和省级试点小城镇建设”中进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积。”的做法。2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中，又提出“县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。” 国土资源部《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)中的建设用地指标置换政策和农用地整理指标折抵政策,为什么当时没有用到现在这个称为“挂钩”的政策，就是因为“挂钩”周转指标的身份问题在当时无法解决。我们认为挂钩周转指标应当具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份，否则就会产生一个很简单的问题——光有计划，没有落计划的空间，等于没有计划，挂钩是白忙。 ②国土资源部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号） 该文件第一条“抓紧解决基本农田保护中基础工作有关问题，切实落实规划确定的基本农田”第一款中明确提出“土地利用总体规划确定的基本农田保护指标要在基本农田保护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补划同等数量和质量的基本农田。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。” 这个规定允许通过开展基本农田保护区内现有建设用地的整理复垦为耕地补划为基本农田。 “挂钩”政策的实施，其实从规划意义上讲，只能限于在规划的基本农田保护区和一般农地区内开展（在规划建设用地预留区内开展“挂钩”，整理复垦出耕地毫无意义），就为我们在规划修编中充分利用“挂钩”政策，通过将基本农田保护区内的建设用地整理复垦为耕地补划为基本农田，相应在另外的区域换取规划建设空间扫清了政策规定上的障碍。 ③国土

中国土地勘测规划院院长　朱留华党的十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。这是加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，夺取全面建设小康社会新胜利的纲领性文件。大力推进改革创新，加强农村制度建设，无疑是《决定》中的重头戏，而健全严格的农村土地管理制度显然是其亮点之一，势必会成为我国农村土地管理制度建设的重要转折点。全面正确地理解和把握《决定》的精神实质，抓紧修改完善相关的法律法规，系统地出台配套的政策措施已成为各有关方面在当前和今后一个时期面临的紧迫、艰巨而重要的任务。《决定》要求：“大力推进改革创新，加强农村制度建设。”“稳定和完善农村基本经营制度。”“健全严格规范的农村土地管理制度。”“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”这就为我们创新、健全和完善农村土地管理制度，系统地完善相关政策、措施指明了方向。通过认真学习《决定》，结合参与“稳定和完善农村基本经营制度”这一重大专题的研究，对农村土地管理制度创新与法规政策完善的问题谈点自己的看法。一、关于农村土地管理制度创新的主要方面健全严格规范的农村土地管理制度，改革的侧重点主要涉及两项重大制度，一是征地制度，二是农村集体建设用地使用制度。这无疑是农村土地管理制度创新的主要方面。关于改革征地制度，《决定》提出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”对公益性建设用地和经营性建设用地进行明确界定，这既是迫切需要，又是难度较大的工作。目前，需要通过制定征地目录的方式入手确定，目录以外的用地不再征收。这对现行《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定有了突破。城镇土地利用总体规划范围以外的非公益性建设用地，不必通过征为国有的方式，就可以直接使用农村集体土地。关于改革集体建设用地使用制度，《决定》提出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”现行《中华人民共和国土地管理法》第五十九条和第六十三条规定，只有三类用地可以使用集体建设用地，即乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业及农村村民住宅。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。上述两项重大的改革，实际是建设用地取得方式的一个问题的两个方面，其分界处就是土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围边界线。其突破的地方，就是城镇规划区范围外经营性用地不必征收，而其用地取得的方式，就是经批准的用地项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营，保障农民的合法权益。二、关于需要完善的法规政策（一）坚持最严格的耕地保护制度划定永久保护基本农田，建立基本农田保护的补偿机制按照《决定》“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全国范围内划定永久基本农田，严格保护，不得占用。对符合条件，确需占用的，必须论证、听证，依法报批，并要及时补划，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。对承担耕地保护任务重、基本农田保护数量多的粮食主产区，探索建立补偿机制。强化耕地“占补平衡”的法定责任各地非农建设占用耕地，应立足于本行政辖区内补充耕地，本行政辖区内确实难以补充耕地的，可由省级国土资源部门统筹安排，在省域内进行，但必须确保补充耕地的数量和质量相当。在新一轮土地利用总体规划修编和年度计划指标分配时，应充分考虑当地耕地后备资源状况、补充耕地潜力等因素。（二）实行最严格的节约用地制度加强规划和用地标准管理要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，在坚持农村集体建设用地总量不增加的前提下，指导、督促编制好乡（镇）土地利用总体规划和村庄、集镇规划，合理确定村庄撤并和乡（镇）村庄各类建设用地规模和布局。从严制定农村各类非农建设用地标准，控制建设用地规模，节约集约用地。提高建设用地的利用效率各类非农建设项目鼓励开发利用地上地下空间，提高土地容积率、建设强度和产出效率。引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地，积极复垦利用废弃地。实施最严格的节约集约用地制度和落实最严格的耕地保护制度，是贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的最为重要的两项制度，迫切需要增强全民的国情意识和国策意识。这是健全长效机制的基础。（三）改革征地制度，切实保障被征地农民的合法权益制定征地目录，逐步缩小征地范围《决定》要求：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。”规划区范围外的经营性用地不必通过征收的方式取得。由于“公益性”不易界定，可以采取排除法，把明显属于公益性和经营性的用地列出，明显属于经营性用地的，不再征收；对介于公益性和经营性之间的用地，可以引入听证、裁决机制，由公众表决是否采取征收的办法。在听证和裁决的过程中挤压公益性和经营性用地之间的模糊空间，逐步形成公益性用地目录，逐步缩小征地范围。妥善解决被征地农民的补偿安置征地要按照同地同价的原则及时足额补偿农民。在政府划定的相同区域内，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不随项目性质不同而不同。拓宽安置渠道，解决好被征地农民就业、住房和社会保障。要改变单一货币补偿的安置模式，积极探索补偿安置的其他有效方式，并采取切实有效措施，妥善解决被征地农民就业、住房和社会保障问题，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。（四）规范集体建设用地交易，建立城乡统一的建设用地市场构建集体建设用地权利体系，完善集体建设用地的权能设定按照《决定》提出的集体建设用地“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”的要求，将集体建设用地使用权明确区分为集体划拨土地使用权、集体出让土地使用权和集体租赁土地使用权，对符合法定标准的宅基地、集体公共设施和公益事业用地实行划拨供地，确保农村公益性、保障性用地需要。其他的经营性集体建设用地，应当以出让或者租赁方式供给。建立城乡统一的建设用地市场，规范集体建设用地交易行为对于以划拨方式取得的集体建设用地，要严格限定使用范围，明确审批程序，加强监督管理。划拨集体建设用地使用权改变用途或进入市场流转时，应在土地有形市场公开交易。以出让、租赁方式配置集体建设用地使用权，应在公开市场操作。要将集体建设用地流转纳入现行的城市国有土地市场统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。（五）严格宅基地管理，合理利用农村住宅用地严格宅基地管理，保障农户宅基地的用益物权严格执行农村一户一宅政策。各地应结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超标准建房，农民住宅建设要符合土地利用总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划。要“依法保障农户宅基地用益物权”，在年度计划指标安排时，要考虑到农民建房的需要，将宅基地指标单列。积极推进农村土地整理复垦，统筹城乡发展要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用好农村现有宅基地。“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”，用于农村的公共设施、公益事业和其他建设项目，改善农村的生产生活条件。经批准可将部分节省出来的建设用地用于城镇建设，但土地收益要反哺农村，主要用于支持农业发展和新农村建设，以利于城乡统筹发展。三、关于最近一段时期需要采取的措施建议《决定》的贯彻落实，既有当前必须尽快着手开展的工作，又有要长期探索、不断完善的使命；既有法律法规修订、规范的任务，又有政策调整、完善的措施。我仅就最近一段时期要采取的措施谈点看法，权当建议。（一）深入学习党的十七届三中全会文件，全面理解、准确把握《决定》的精神实质和深刻内涵这是开展农村土地管理制度创新与法规政策完善工作的基本前提。没有全面理解和准确把握，满足于一知半解，出于对某一地区或某一部门利益的考虑，仓促盲目地出台一些政策、措施来抢占所谓的先机，势必会导致全国范围内的混乱。我们要有高度的政治责任感，把文件精神吃透，把《决定》的要求弄明白，在此前提下，全面系统地开展农村土地管理制度创新与法规政策完善工作。（二）在工作中，尊重农民意愿，维护农民利益各级党委和政府，特别是国土资源管理部门，在落实《决定》中关于“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”规定的过程中，一定要尊重农民的意愿。我们在推进城乡一体化、研究和解决“三农”问题的过程中，一定要把农民利益充分考虑到。农民问题始终是核心问题。我们工作的出发点和落脚点一定要与农民的意愿及其长远利益有机地结合起来。尊重农民的意愿，维护农民的权益，始终是我们的责任。在这方面一定要把正确的政绩观体现在科学的发展观上。（三）继续进行制度创新和政策完善的相关探索，进一步总结和规范各地对农村土地管理制度创新与法规政策完善，长期以来已经进行了持续不断的探索，采取了一些措施，收到了一些成效，有关部门，包括国土资源部门、农业部门也积极开展了试点，已有了一些成功的做法。在这方面需要加大调研力度，进一步总结和规范完善，为制度创新和法律政策完善提供理论支撑和实践支持。（四）抓紧研究相关法律问题《决定》要求：“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”因此，对《决定》中涉及的有关法律问题要抓紧研究，尤其是对集体建设用地流转所作的新规定突破了现行法律，应尽快研究，提出规范性意见。对《中华人民共和国土地管理法》的修改工作要抓紧进行，尽快提交全国人民代表大会，进入修订程序，确保各方都能有所遵循，尤其要保障和促进依法行政。（五）我们在制度创新和法规政策完善的过程中，一定要重视土地利用总体规划的地位和作用目前，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》已经国务院常务会议审议通过并颁布实施，各省级规划纲要正在陆续报送审查。而《决定》中许多规定的实施到位，都与基层的土地利用总体规划的实施密切相关。这就有一个正在执行的规划和将要通过修编出台的规划的衔接问题。原则上的把握和技术上的对接必须统一好、协调好。各级政府，特别是国土资源管理部门一定要予以高度重视，积极稳妥、成功有效地处理好这个关系，特别是针对永久基本农田的划定应该有专门的规划，这是实行最严格的耕地保护制度的客观要求。（六）要重视和搞好农村土地确权、登记、颁证工作农村土地确权、登记、颁证工作是健全严格规范的农村土地管理制度的基础性工作，各地应重视目前正在开展的第二次全国土地调查工作。在开展此项工作的过程中，要考虑农村土地确权、登记、颁证工作的需要，调查工作完成之后，还要加强成果应用和及时更新，保持现势性，为包括确权、登记、颁证工作和基层土地利用总体规划修编等工作在内的土地管理工作提供及时、准确的基础数据（库）资料。总的说来，在推进农村土地管理制度创新，加强法律法规和政策完善的过程中，上边不能慢，下边不能急，中间不能抢，一定不能出现乱象。必须坚持尊重农民意愿，自觉维护农民的合法权益。

《政府工作报告》对全面推进农村综合改革作出了部署，提出了明确任务，要求“十一五”期间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。这些改革既涉及农村生产关系调整，也直接触及农村上层建筑变革，比取消农业税更深刻、更艰难。全面推进农村综合改革，意义重大，十分必要。　　第一，全面推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果、防止农民负担反弹的迫切需要。在全国彻底取消农业税，标志着在我国实行了长达2600多年的古老税种从此退出历史舞台。这是具有划时代意义的重大变革。农村税费改革不仅取消了原先336亿元的农业税赋，而且取消了714亿元的乡统筹村提留和农村教育集资，还取消了种种不合理收费，农民得到了很大的实惠。按理说，取消了农业税，农民的各种不合理负担也都应该取消了，但实际情况并非这么乐观。千万不能以为农业税取消后，农民负担问题就解决了。从有关部门调查了解到的情况看，目前一些地方农村教育、计划生育、用水用电、修建道路、农民建房、农民外出务工等领域的乱收费、乱罚款和各种摊派问题仍然存在；越权审批涉农收费项目或超范围、超标准收费，强行服务收费或只收费不服务的行为一再发生；一些乡镇为了解决税费改革以后的财政收支缺口，出现了用行政办法大搞招商引资和以举债弥补经费缺口的现象。如果不及时推进农村综合改革，下决心解决“食之者众”和转变政府职能这两个根本性问题，势必是“税取消了、费又来了”，农民负担就会加重，就会失信于民。我国历史上几次大的赋税制度改革，从隋唐的“租庸调”、“两税法”，到明清的“一条鞭法”、“摊丁入亩”，之所以都没能跳出周而复始的“黄宗羲定律”，重要原因之一就在于税制改革后没有进行更深层次的经济和社会管理体制改革，保障机制没有建立起来。从历史和现实出发，必须清醒地认识到，全部取消农业税并不意味着农村税费改革的任务已经完成。只有下决心全面推进农村综合改革，才能巩固和发展农村税费改革取得的减负成果。　　第二，全面推进农村综合改革，是加强农村社会管理和公共服务的关键所在。为保证农村基层政权正常运转和农村义务教育需要，农村税费改革以来，国家逐年增加了对基层财政的专项转移支付补助。从2006年起，国家财政将安排支出1030亿元，其中中央财政转移支付每年将达到780多亿元，地方财政每年将安排支出250多亿元。尽管如此，由于转移支付的标准和额度留有缺口，而且没有考虑到近年来乡镇经费刚性支出大幅度增长的因素，在不少地方取消农业税势必给基层财政收支平衡造成压力。这个问题不解决好，将会带来两种严重后果：要么是各种乱收费乱罚款乱摊派卷土重来，农民负担出现反弹，要么是基层组织难以正常运转，无法履行应尽的职责。解决好这个问题，一方面要大力推进乡镇机构改革，精简乡镇机构和人员，建立精干高效的基层行政管理体制，减轻基层财政支出压力，做到减人减事减支；另一方面要加快推进农村义务教育和县乡财政体制改革，建立覆盖城乡的公共财政制度和乡镇财政收入稳定增长的有效机制，使乡镇财政收入能够随国家整体财政收入的增长而增长。必须明确，推进农村综合改革的目的和出发点，既是为了巩固减负成果，也是为了增强基层政府社会管理和公共服务的能力。农村综合改革特别是乡镇机构改革不能以减少对“三农”的服务为代价。乡镇机构该履行的职能、该提供的服务，不仅不能削弱，而且还要逐步加强。做到这一点，关键在于全面推进农村综合改革。　　全面推进农村综合改革面临难得的历史机遇、有利的政策环境和良好的工作基础。中央提出了“两个趋向”的重要论断，作出了我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的重要判断，制定了实行工业反哺农业、城市支持农村的重大方针，为全面推进农村综合改革，提供了有力的保障。现在，我国综合国力明显提升，国家财政收入明显增加，对全面推进农村综合改革的承受能力明显增强，已经有条件推进以前多年想改而未能付诸实施的改革。农民盼望深化农村综合改革，各级政府支持农村综合改革，社会各界关心农村综合改革，共同构成推进农村综合改革的良好社会氛围。农村税费改革试点以来，一些地方进行了乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等改革试点，取得了一定进展，探索了一些路子，积累了一些经验，为全面推进农村综合改革奠定了良好工作基础。　　全面推进农村综合改革必须抓住三个关键环节。一是积极稳妥推进乡镇机构改革。认真总结各地改革试点的做法和经验，紧紧抓住转变政府职能这个重点，强化乡镇政府社会管理和公共服务职能，转变工作方式。精简人员和机构，妥善安置分流人员。创新事业站所运行机制，保证各项农业社会化服务正常开展。二是加大农村义务教育体制改革力度。建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级政府要更多地承担经费保障责任。认真落实国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的有关规定，使农村义务教育的发展有稳定的资金来源。三是进一步改革县乡财政管理体制。完善省以下财政体制，提高县乡财政的自我保障能力。进一步规范财政转移支付制度，完善中央对地方缓解县乡财政困难的奖补办法。改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进“省直管县”和“乡财县管乡用”等改革试点。按照公共财政原则，进一步调整财政支出结构，增加农村公共产品和服务的支出比重。